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152427 novembre 2008 — Sorti de quelques pensées “bling bling” (“Dream Team”, “The Best and the Brightest”) qui rassurent les chroniqueurs européens qui ne demandent qu’à être rassurés, il est vrai qu’il y a beaucoup à dire sur la façon dont Obama constitue son administration. On s’est beaucoup attardé à l’équipe économique mais nous préférons nous attarder à l’équipe de sécurité nationale. Et nous notons d’abord:
• L’équipe de sécurité nationale (Clinton au département d’Etat, Gates à la défense, James Jones au NSC) sera présentée la semaine prochaine. L’équipe économique a été présentée lundi dernier. Cette préséance n’est pas indifférente. L’équipe économique est la plus sollicitée, la plus importante, la plus nécessaire. La priorité est totalement intérieure. La crise gronde.
• Cette façon de procéder, en mettant en place l’administration par “équipes”, est très inhabituelle. D’habitude, on opère par individualités, sans ordre de préséance particulière sinon celle de la coutume, sans qu’il faille voir une indication dans la façon de procéder. Cette fois, au contraire, cette présentation a un sens, ou, disons, elle crée un sens, aidée en cela par les événements. Ce sens nous confirme ou nous dit : 1) que les affaires économiques et financières priment tout, et 2) que l’administration semble se décomposer en plusieurs “équipes”, ou “modules” comme l’on dirait aujourd’hui, qui prennent l’allure après tout de plusieurs petits gouvernements dans un gouvernement; il y a principalement le gouvernement économique et le gouvernement de sécurité nationale, auquel pourrait s’adjoindre par exemple un gouvernement des domaines nationaux (infrastructures, sécurité intérieure, justice, etc.).
On a compris qu’au départ Obama sera plutôt et très fortement préoccupé par son “gouvernement économique”. En raison de l'autorité indéniable du nouveau président, la composition et le fonctionnement “naturel” de ce “gouvernement”-là sont moins importants que ceux du “gouvernement de sécurité nationale”, qui devrait être plus laissé à lui-même. C’est à celui-là que nous nous attachons. Effectivement, l’équipe de sécurité nationale sera présentée la semaine prochaine, avec Hillary Clinton au département d’Etat, Gates restant au Pentagone, le général des Marines à la retraite et ancien SACEUR, James Jones, comme directeur du National Security Council (NSC). Antiwar.com donne, le 25 novembre, quelques détails et références sur la chose.
Plus intéressant pour notre propos est le commentaire de Steve Clemons du 25 novembre également, sur son site The Washington Note. Il parle d'abord de la nomination de Gates (son maintien au Pentagone), qui est considérée comme quasiment acquise. Puis il enchaîne, – c’est ce qui nous intéresse surtout, – sur les relations dans l’équipe de sécurité nationale ainsi formée.
«I had moved close to the view that Gates should go. My thinking at the time was that Gates played a vital role “Out-Cheneying Cheney” in the last couple of years of G.W. Bush's term, but that his skill at crunching out the ambiguity in the national security decision making process that Cheney and Rumsfeld exploited would not be necessary in the Obama White House ecosystem. In other words, one needed Gates to be a constraint on Bush, but why would Obama want to run the risk that Gates would constrain his team?
»After speaking to some other national security policy experts very close to Bob Gates and General Brent Scowcroft, I changed course and began to see the value of Gates staying at DoD. My hunch is that Gates wants a chance to make the kind of leaps in the Middle East I have been writing about for some time. He wants to try and push Iran-US relations into a constructive direction. He wants to change the game in Afghanistan – and the answer will not be a military-dominant strategy. He wants to try and stabilize Iraq in a negotiated, confidence building process that includes Saudi Arabia, Iran, Turkey and other regional forces. And he wants to support a big push on Israel-Palestine peace and reconfigure relations between much of the Arab League and Israel.
»This is a big order. And he wants to lurk in the shadows, behind the scenes and away from cameras and let other of Obama's team get the spotlight and credit. National Security Advisor-to-be Jim Jones is on the same page as Gates – and the two of them will constitute a considerably strong axis of power inside the Obama White House. My hunch is that Hillary Clinton and her State Department Deputy James Steinberg will work collaboratively to achieve this vision.
»It's a big gamble. There is a large chance of paralysis between big foreign policy/national security guns that don't like yielding to power rivals in an administration. But the gamble could be a very big payoff for Obama and the country – and would actually deliver the “change” that so many are expecting.…»
Clemons est habituellement vu comme un modéré et un réaliste, son public est plutôt du même calibre. Il faut pourtant lire les commentaires de cet article qui, en général, ne sont pas tendres. D’une façon générale, c’est une levée de boucliers, sur le thème: “Obama avait promis du changement et tout ce qu’il fait, c’est de recycler de vieilles têtes archi-connues, qui ont déjà bien servi et bien montré ce qu’elles pouvaient donner…”. Le seul “changement” que semble attendre Clemons de la formule, c’est, justement, que la formule marche, – que la synergie entre quelques vieux briscards produise quelque chose de nouveau. L’idée est intéressante mais la part faite à la “magie” d’Obama peut-être un peu excessive.
Sans trop s’engager sur des perspectives qui sont difficiles à distinguer, on peut tout de même faire quelques remarques. Elles s’enchaînent, se complètent, pour décrire une situation qui caractérise non pas quelques personnalités, non pas une possible “formule” mais bien cette sorte de “gouvernement de la sécurité nationale” de l’administration Obama qui se mettrait en place et dans lequel Obama n’aurait un départ qu’un intérêt secondaire, étant complètement accaparé par la crise intérieure aux USA.
D’abord, il y a la remarque que le “considerably strong axis of power” que vont former Jones et Gates concerne deux personnalités qui ont effectivement des affinités politiques, professionnelles et conceptuelles, deux personnalités qui se sont opposées chacune à leur façon à la politique extrémiste de GW Bush mais qui ont une forte culture liée au complexe militaro-industriel. Nous parlons moins, ici, d’orientation politique que d’autorité et de contrôle bureaucratique. A eux deux, Jones et Gates, ils peuvent prétendre contrôler la bureaucratie du CMI dans le sens qui leur importe, même si les rapports d’un Gates avec sa propre bureaucratie du Pentagone ne sont pas excellents; nous parlons ici d’un regroupement face à une concurrence possible de pouvoir, face à “l’extérieur”.
… L’“extérieur”, en l’occurrence c’est le département d’Etat, le concurrent naturel de la bureaucratie militaro-industrielle dans la formulation et la conduite de la politique de sécurité nationale. C’est-à-dire, Hillary Clinton.
Clinton, au contraire, est d’une autre culture. Son monde est la politique pure, avec ses réseaux d’influence, à Washington et au-delà. Elle a et elle aura à ses côtés (on le lui rapproche assez), son mari Bill avec ses multiples réseaux internationaux; certains sont parfois embarrassants parce que Bill, qui est une personnalité fantasque et entreprenante, ne s’embarrasse pas de précautions lorsqu’il s’agit de récolter de l’argent, mais cet ensemble lui donne une incontestable puissance. C’est “la maison Clinton”, dite “Billary”, qui est une puissance politique en soi, qui s’installe au département d’Etat. A première vue et sachant ce que l’on sait, il paraît improbable, sinon complètement vain, d’attendre de la “maison Clinton” une quelconque retenue au nom d’une sorte de solidarité gouvernementale. Les Clinton ne contrôlent pas la bureaucratie de sécurité nationale mais ils possèdent une formidable capacité d’influence et une ambition continuelle, non pour un but quelconque mais pour affirmer leur propre puissance. C’est ainsi que fonctionne Washington, c’est ainsi qu’ils fonctionnent.
Ce sont les situations respectives en place, telles qu’elles apparaissent. Elles forment une situation générale dont il est difficile de ne pas croire qu’il s’agit d’une situation idéale pour une concurrence d’ambitions et un affrontement comme Washington en a le secret, sinon l’habitude. La tension très grande de la situation internationale autant que la position nécessairement en retrait d’Obama sont des facteurs idéaux pour alimenter cette concurrence et cet affrontement. Les uns et les autres ont assuré leur position auprès d’Obama, notamment leur situation d’accès et d’influence auprès du président. Pour Jones, directeur du NSC, c’est une chose normale; pour Gates, qui a le poids du Pentagone affirmé durant la présidence Bush, c’est également normal. Hillary, elle, a bien montré ses intentions, en réclamant et, semble-t-il, en obtenant des conditions précises pour accepter la fonction.
Leonard Doyle, dans The Independent, du 23 novembre, précise ces conditions, – mentionnant d’ailleurs sans le relever précisément un autre facteur qui accentuera l’affrontement avec le NSC, qui est le probable transfert vers cet organisme des principaux conseillers de politique étrangère d’Obama adversaires d’Hillary: «Before Hillary Clinton has been formally offered the job as Secretary of State, a purge of Barack Obama's top foreign policy team has begun. The advisers who helped trash the former First Lady's foreign policy credentials on the campaign trail are being brutally shunted aside, as the price of her accepting the job of being the public face of America to the world. In negotiations with Mr Obama this week before agreeing to take the job, she demanded and received assurances that she alone should appoint staff to the State Department. She also got assurances that she will have direct access to the President and will not have to go through his foreign policy advisers on the National Security Council, which is where many of her critics in the Obama team are expected to end up.»
En un sens, on pourrait rapprocher la situation de l’équipe de sécurité nationale qui s’esquisse de celle qui exista avec Jimmy Carter de 1977 à 1980, avec la concurrence ouverte et constante entre Zbigniew Brzezinski (NSC) et Cyrus Vance (département d’Etat), mais avec le secrétaire à la défense Harold Brown restant relativement neutre. Encore cette situation reposait-elle sur une réalité, c’est-à-dire la dualité de Carter hésitant entre une politique ferme contre l’URSS (prônée par Brzezinski) et la recherche d’un réel compromis (défendu par Vance); et la démission de Vance, en avril 1980, entérina une évolution décisive de Carter, devenu fortement anti-soviétique avec l’invasion de l’Afghanistan par les Soviétiques en décembre 1979. (L’invasion avait été en partie suscitée par des mesures de soutien aux islamistes afghans, de Brzezinski, dès l’été 1979, et c’est là qu’on peut dire que Brzezinski l’emporta contre Vance.)
Mais la comparaison s’arrête là. La concurrence Brzezinski-Vance avait un objet compréhensible et, dirions-nous, “constructif”: l’orientation de la politique. Il n’en sera rien avec le “gouvernement de sécurité nationale” d’Obama, où les uns et les autres sont assez d’accord pour une poursuite à peine modérée de la politique extérieure actuelle. De même ne peut-on comparer cette situation avec celle de l’administration Bush, pourtant avec un président infiniment effacé; dans ce cas, il n’y eut ni affrontement, ni concurrence, Rumsfeld prenant très vite l’autorité centrale de la politique post-9/11, avec le soutien actif de Cheney et celui, bien entendu, de GW perdu dans ses rêves de grandeur. Powell fut complètement isolé au département d’Etat et Rice (directrice du NSC) alla vers où poussaient les vents dominants. (Le deuxième terme de GW n’a pas d’intérêt exemplaire: c’est un chaos qui enchaîne sur le premier terme et est déterminé par lui, donc sans valeur de référence propre.)
Le “gouvernement de sécurité nationale” d’Obama semble un cas exceptionnel parce qu’il devrait avoir une certaine autorité, par la seule volonté de ce président de s’attacher d’abord et essentiellement à la crise intérieure et déléguant de facto une partie de sa propre autorité pour les affaires extérieures. Les prétendants à la direction de ce “gouvernement” n’auront nulle part le moindre frein d’un éventuel sentiment d’illégitimité. La politique suivie n’étant pas vraiment en cause, il s’agira surtout d’une concurrence d’autorité, d’un affrontement de puissance, auxquels la propre dynamique des intérêts des uns et des autres pousseront évidemment et fortement. (La possibilité d’un rôle du vice-président Biden, spécialiste en politique extérieure, devrait renforcer plutôt qu’apaiser cette confrontation en rendant encore plus nécessaire l’affirmation des positions d’autorité des uns et des autres.) On pourrait alors se trouver devant un paradoxe. Alors qu’au départ, la politique extérieure semblerait fixée sur une continuité avec quelques aménagements de forme, les inévitables concurrences et affrontements pourraient justement conduire à des interférences graves dans cette politique, d’autant plus fortes qu’elles se feraient sans intention dans ce sens, donc sans véritable souci de leurs conséquences. C’est-à-dire que le désordre, la situation qui semblerait la plus improbable dans les conditions d’autorité d’Obama qui nous sont décrites actuellement, pourrait en être le résultat.
Le vœu de Clemons nous paraît singulièrement pieux, et son “intuition” («My hunch is that Hillary Clinton and her State Department Deputy James Steinberg will work collaboratively to achieve this vision») dépendre plutôt d’un désir idéalisé qu’enfin les USA se sortent du cloaque laissé par GW. D’ailleurs, il le sent bien, le brave Clemons, et nous dirions que c’est là sa bonne intuition lorsqu’il tempere son hypothèse: «It's a big gamble. There is a large chance of paralysis between big foreign policy/national security guns that don't like yielding to power rivals in an administration.» Ainsi Obama pourrait-il se réveiller, un triste matin, avec une politique de sécurité nationale en crise, en plus de sa crise intérieure.
Notons en post scriptum qu’il peut aussi y avoir l’inattendu, par exemple qu’en dernière minute l’accord avec Hillary ne se concrétise pas (l’annonce officielle est pour la semaine prochaine). Dans ce cas, comme le note aujourd’hui Adrian Hamilton dans The Independent («…the appointment of Hillary Clinton, generally expected within the next week (it would be a huge blow to Obama's prestige now if it did not go through)»), ce serait un formidable revers pour Obama. D’ores et déjà et d’une façon ou l’autre, Hillary Clinton doit imprimer sa marque dans l’administration Obama, et avec une probabilité bien plus grande que ce soit vers le pire plutôt que vers le meilleur.
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