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1181Dans notre article précédent cette deuxième partie de la note d’analyse sur “une” défense européenne (le 16 septembre 2009), nous avons présenté, dans une perspective historique, la situation de la défense européenne. Ici, nous allons nous attacher au cas britannique, sans perdre de vue la dimension européenne mais au contraire en l’y inscrivant.
L’on sait qu’il existe au Royaume-Uni, aujourd’hui, une agitation répertoriée et considérable au niveau de la défense et de la sécurité. Ce pays est en transition dans ce domaine et c’est la raison pour laquelle – en plus de son importance militaire en Europe – nous nous attachons à son cas. Nous avons publié de nombreux textes sur l’agitation britannique ces derniers mois. Mentionnons-en quelques-uns successivement.
• Des rapports et conclusions de grands instituts type IIPR, le 2 juillet 2009.
• Des prises de position d’hommes politiques influents (ici, le 20 juillet 2009, de la part du conservateur Malcolm Rifkind, demandant une réorientation stratégique du Royaume-Uni vers l’Europe et la France).
• D’innombrables articles concernant les hésitations UK vis-à-vis du programme JSF (voir, par exemple, le texte du 4 août 2009).
• Des signes de faiblesse marquée vis-à-vis de l’engagement britannique eh Afghanistan (le 29 juillet 2009 et le 24 août 2009).
• Des indices précis sur une attente très spécifiques de réductions budgétaires qui impliqueraient des choix de programmes et les orientations stratégiques qui vont avec (le 11 septembre 2009 et le 16 septembre 2009).
Le moins qu’on puisse observer est qu’on s’interroge. Deux éléments objectifs y poussent: le manque d’intérêt grandissant des USA (principal partenaire stratégique de UK) pour l’Europe, à mesure de l’affaiblissement vertigineux de leur puissance stratégique. D’autre part, la crise financière qui a drainé des masses budgétaires importantes et impose des restriction budgétaires importantes (£30 milliards de restrictions pour la défense peut-être, pour les conservateurs, s’ils prennent le pouvoir en 2010); la crise économique, qui ajoute sa pression pour privilégier des dépenses dans les secteurs sociaux.
Le Royaume-Uni ne peut éviter la perspective de changements importants dans le domaine de la défense, et, sans doute, pour compenser cela, des changements stratégiques. C’est là que l’Europe est intéressée au premier chef car le seul axe stratégique alternatif possible pour des Britanniques qui ne peuvent plus se suffire à eux-mêmes est dans ce sens. Nous retrouvons notre dimension européenne évoquée dans le premier article sur ce sujet.
@PAYANT A nouveau, donc, tous les regards européens se tournent vers le Royaume-Uni, certains avec intérêts, beaucoup avec défiance et un peu d’ironie (c’est le cas chaque fois qu’on sent que le Royaume-Uni pourrait être forcé de se tourner, d’une façon ou l’autre, vers l’Europe). On pourrait penser qu’on se retrouve, pour ce pays, avec certaines conditions similaires à celles qui accouchèrent de Saint-Malo (déclaration commune avec la France, décembre 1998). On pourrait accepter le jugement éventuellement pour l’“esprit de la chose”, ou l’“ampleur de la chose”, certainement pas pour les circonstances. Faisons les comptes.
• L’Angleterre triomphante de Tony Blair, en 1998, ne connaissait qu’un revers: une épouvantable réputation européenne, héritée de l’histoire nationale depuis 1945, qui avait été mise en évidence par la catastrophique présidence britannique de l’UE de janvier-juillet 1998. Saint-Malo était donc, politiquement, un moyen pour les Britanniques de se rapprocher de l’Europe; le projet de Tony Blair était de devenir l’interlocuteur européen privilégié des USA, ce qui impliquait qu’il fut, ou parut être “européen” sans cesser d’être diablement “transatlantique”. Aujourd’hui, la préoccupation “européenne” des Britanniques est pratiquement nulle, d’abord parce qu’il n’y a plus guère de référence européenne qui vaille qu’on fasse grand effort pour elle.
• L’Angleterre de Gordon Brown, et, demain, peut-être, du Tory Cameron, est dans un état pitoyable. Le jugement vaut pour son économie autant que pour son appareil militaire, laminé par les aventures extérieures (les “folies blairistes”) et les restrictions budgétaires qui s’annoncent. Il ne s’agit pas, pour les Britanniques, de paraître plus “européen”, mais de tenter de sauver leur statut de puissance. En 1998, au contraire, l’Angleterre et son système portaient beau, se prétendant un modèle pour l’avenir du monde.
• En 1998, les USA étaient au pinacle de leur puissance d’apparence (temps de l’“hyperpower”); aujourd’hui, ils sont en cours d’effondrement, y compris pour leur appareil militaire. L’avis de plus en plus répandu dans les milieux dirigeants britanniques est qu’on ne peut plus compter aujourd’hui sur un soutien automatique des USA dans le cas d’une circonstance d’urgence en Europe. Il s’agit d’une situation à la fois conjoncturelle (le peu d’intérêt d’Obama, aussi bien que de la direction de sécurité nationale, pour l’Europe) et structurelle (moyens réduits des USA). C’est là une situation inédite: on eut souvent le soupçon de l’indifférence US pour l’Europe depuis 1945, jamais le constat presque unanime de l’impuissance US pour prendre en main la sécurité de l’Europe.
De ce point de vue, la position britannique n’est plus tactique, comme au temps de Blair/St-Malo, mais stratégique, c’est-à-dire fondamentale. En 1998, les Britanniques firent un choix, dont on peut juger qu’il était essentiel et tactique mais qui n’était certainement pas stratégique puisqu’il ne sacrifiait rien en principe de leurs engagements avec les USA. Aujourd’hui, la situation les pousse à des positions qui sont plus des nécessités que des choix, avec des implications stratégiques possibles tout à fait évidentes. Il nous paraît assuré que la force des événements, ou “la force des choses” si l’on veut, est telle que les dirigeants britanniques ne sont pas maîtres de la situation, qu’ils décident sous la poussée d’événements qu’ils ne voient pas nécessairement venir, qu’ils mesurent mal sinon lorsque ces événements s’imposent, à partir de quelques orientations et engagements dont il n’est pas assuré que les plus essentiels soient précisément déterminés. Dans quelles conditions?
Si nous repoussons l’analogie de Saint-Malo/1998, nous sommes tentés, pour la situation du Royaume-Uni, par une certaine analogie avec le Royaume-Uni de 1944-45. Ce qui nous importe à cet égard est la situation de la direction britannique par rapport à son axe stratégique principal, qui est la relation avec les USA.
En 1944-1945, le Royaume-Uni (victorieux, mais cela n’importe pas) était exsangue, comme il l’est aujourd’hui. Depuis 1941, il avait choisi une alliance totale avec les USA, comme Blair fit le 11 septembre 2001, et il en avait été payé par des pratiques de brigandage bien dans la manière US. (Voyez ce qu’en pensait le grand Keynes, au bord de la démission au printemps 1945, quand il mesurait les couleuvres US d’une phénoménale longueur que le gouvernement britannique aux abois lui imposait d’avaler dans les négociations monétaires, commerciales et financières avec les USA, qu’il dirigeait pour le Royaume-Uni.) Les dirigeants britanniques constatent aujourd’hui qu’ils ont été pressés comme un citron par Washington, pendant huit ans, sans rien en retour (citation du major Joyce, dans sa lettre officielle de démission d’un poste de conseiller du ministre de la défense, pourtant écrite en termes mesurées: «We also need a greater geopolitical return from the United States for our efforts. For many, Britain fights; Germany pays; France calculates; Italy avoids.»)
Entre 1945 et 1948, les USA se détachèrent stratégiquement de l’Europe, dans une phase de véritable isolationnisme qui a été bien peu notée en général, avant d’y revenir massivement (Plan Marshall, OTAN) pour des raisons diverses dont on sait qu’elles dépassaient les seules relations transatlantiques. Aujourd’hui, on l’a vu, les USA se trouvent également en position de repli, cette fois avec bien peu de perspective politique de réengagement et encore moins de moyens de puissance pour y songer, plongés dans une crise massive de leur système. La suggestion qu’on peut faire est que, comme en 1946-1947, comme on l’a vu plus haut, dans une situation des relations transatlantiques similaires, le Royaume-Uni soit conduit, sinon forcé de se tourner vers l’Europe pour sa sécurité – dito vers la France. Ce fut un échec en 1946-1947, d’abord par l’accueil assez froid des Français mais aussi à cause de la faiblesse stratégique considérable de ces mêmes Français, ensuite parce que les événements tournèrent court.
Il y a des avis terriblement tranchés sur les relations transatlantiques, aujourd’hui au Royaume-Uni. On a vu que les instituts et autres think tanks se sont mis à plancher sur l’affaire, avec avis concordants, que des prises de position ont lieu dans ce sens, etc. On n’hésite plus, aujourd’hui, devant les oraisons funèbres; celle de Rachel Sylvester, du Times pourtant, du 1er septembre 2009, nous restitue après tout la situation analogique que nous signalons ici:
«There was always an inequality between Britain and America, but the US used to respect the UK because it was reliable. With the release of al-Megrahi the bond of trust has been destroyed. The special relationship is over, but the real problem is that it is not at all clear what if anything will replace it. It is 45 years since the late US Secretary of State Dean Acheson said that “Great Britain has lost an empire and has not yet found a role”. As the balance of power shifts around the world, it is even farther from finding one now.»
L’autre aspect de la situation est également exemplaire de l’analogie que nous faisons, avec une industrie de défense dispersée qui affronte une situation budgétaire catastrophique, avec une perspective écrasante de réduction des crédits. La conclusion de cette perspective qui se concrétisera très vite, dès 2010, est que l’Angleterre ne peut plus se suffire à elle-même au niveau de la défense, alors qu’elle sent de plus en plus de mou, jusqu’à l’absence complète, dans le lien transatlantique. Cette perspective complète donc la précédente.
Que faire? L’Europe, by Jove… Sans enthousiasme, mais poussé par un destin contraire et furieux. Mais que signifie “l’Europe” dans ce cas?
Dans cette situation particulièrement peu exaltante, une chose ne doit pas déplaire aux Britanniques, qu’on a signalée dans le premier article sur la situation de la défense européenne. Il s’agit de l’état moribond des perspectives d’intégration à tendance supranationale, au profit du retour du rôle des nations. Par exemple, Malcolm Rifkind, ancien ministre de la défense et des affaires étrangères conservateur, signalait dans son article du 20 juillet 2009 qu’il s’agissait d’une condition sine qua non («I am not advocating the dangerous nonsense of a European army. Nor am I suggesting enhanced powers for the EU in defence…»). Sur ce point, et c’est une grande nouveauté, les Britanniques n’auront pas à se battre parce que la bataille est déjà livrée, avec l’issue dans le sens qu’on a vue, qui ne peut que les satisfaire.
Là-dessus, Rifkind se trouve libre d’enchaîner, sur une voie évidente: la puissance de la France suggère que le Royaume-Uni amorce un virage stratégique complet, en se rapprochant décisivement, au niveau de la sécurité, de son voisin d’outre-Manche. Rifkind va loin, puisqu’il propose des coopérations majeures dans tous les grands domaines, y compris le nucléaire pour l’avenir de la force nucléaire UK. Le thème est explosif puisqu’une telle proposition implique une rupture de facto avec les USA d’un des liens “secrets”, ou disons discrets, les plus forts entre USA et UK.
Observons, ou plutôt rappelons qu’un des émissaires de Sarko, en avril 2007, peu avant l’élection, avançait dans une réunion bruxelloise semi-publique qu’une proposition de coopération nucléaire faite aux Britanniques (présenté explicitement comme ceci: “détacher le Royaume-Uni des USA dans ce domaine”) était dans les idées de la nouvelle équipe qui visait le pouvoir en France. Ces idées ne sont pas nouvelles, autour du mythe d’une coopération franco-britannique, mais elles redeviennent d’une actualité explosive.
Quelles sont les chances de voir se réaliser une telle évolution? Il est impossible de répondre dans une situation aussi fluide, aussi incertaine. C’est une situation également complètement opaque dans sa compréhension à cause d’une démentielle activité de communication qui semble à la fois interdire des initiatives importantes par le discours convenu qu’elle impose, à la fois laisser brusquement et sporadiquement s'ouvrir le champ, d'une façon ponctuelle et souvent inattendue, vers des possibilités complètement imprévues et complètement audacieuses. (L’exemple des relations entre le Brésil et la France est un de ces cas inattendus et soudainement audacieux.)
Pour autant, il nous semble qu’on peut fixer son attention sur une situation spécifique. Il ne nous semble pas, pour des raisons techniques, opérationnelles, politiques et même (surtout?) symboliques, qu’une telle évolution stratégique du Royaume-Uni, se tournant vers la France, puisse se faire sans un acte de rupture (avec les USA, certes) dans un domaine ou sur un point symbolique d’une grande force. Pour toutes les raisons qu’on sait, à propos d’un cas que nous suivons avec attention et dont nous parlons abondamment, il nous semble difficile que le Royaume-Uni puisse entreprendre son aggiornamento stratégique sans abandonner, d’une façon ou l’autre, et selon une “tactique” à concevoir, le programme JSF. Ce programme est trop structuré dans des liens d’allégeance avec les USA pour que le JSF, avec tout ce qui va avec, puisse rester inséré dans l’ordre de bataille britannique alors qu’un tel aggiornamento aurait lieu. (Et, d’une façon significative, nous verrions dans un tel acte, qui se ferait selon une décision nette et rapide, plus une rupture que dans une coopération nucléaire avec la France, qui prendrait du temps à s’établir et n’aurait pas le caractère spectaculaire et explosif du cas JSF. L’abandon du JSF serait une façon de trancher le nœud gordien.)
…Et il s’agit effectivement d’un problème purement britannique. Les Français, qui ont beaucoup plus d’options à leur disposition, pourraient vivre en coopérant étroitement (y compris du point de vue nucléaire) avec un Royaume-Unis engagé dans le programme JSF. Mais les Britanniques, eux, ne le pourraient pas, parce que cet engagement suppose trop de liens pour qu’ils retrouvent assez de la liberté stratégique nécessaire à leur réorientation stratégique. Comme l’on sait par ailleurs, cet abandon n’est pas une chimère utopique, pour tant de raisons, notamment l’état catastrophique du programme JSF.
Nous en restons là sur ce point, nous en tenant à l’aspect symbolique et politique. Mais nous jugeons que la question du JSF est le détonateur central, au point que nous avancerions la proposition inverse, en renversant la chronologie des décisions éventuelles dans l'hypothèse évoquée: si le Royaume-Uni, dans l’état où il se trouve, abandonnait le JSF, même pour une raison sans rapport avec un rapprochement avec la France, il n’aurait plus d’autre issue stratégique que de se rapprocher décisivement de la France.
Quel(s) effet(s) sur l’Europe aurait l’hypothèse que nous évoquons d’un rapprochement aussi significatif, au niveau de la sécurité, entre le Royaume-Uni et la France? Paradoxalement mais sans réelle surprise, cela n’impliquerait nullement une nouvelle dynamique européenne. Au contraire, l'événement entérinerait les prolongements dont on a déjà parlé, sur l’état d’agonie de l’intégration européenne, sur le re-surgissement des nations, etc.
Nous aurions tendance à considérer une telle évolution stratégique selon deux axes prospectifs.
• Au niveau européen, un tel rapprochement France-UK formerait un “bloc”, attirant d’autres partenaires (Rifkind songe à la Pologne, on songe bien sûr aussi à l’Allemagne, à l’Espagne, à l’Italie, au Benelux, sans affirmer quelque exclusive ou certitude que ce soit – bref, l’amorce de ce qui serait un “noyau dur” européen, mais qui ne jouerait pas nécessairement un rôle dynamique européen). Dans la façon qu’on en décrit l’hypothétique formation et pour décrire sa “signification européenne”, ce “bloc” n’aurait pas pour vocation de “relancer” l’Europe mais de constituer un des pôles sur lequel s’appuierait une nouvelle architecture européenne de sécurité, essentiellement en connexion avec la Russie. On en revient à la proposition Medvedev, dont il faut s’attendre à ce qu’on parle beaucoup en 2010, surtout avec l’évolution des USA au niveau du BMDE.
• L’OTAN? Certes, l’OTAN existerait toujours, car on ne peut se passer de ces vieilles choses. (Rifkind, dans ses propositions, mentionne qu’il faut évidemment y être fidèle, puis passe à autre chose.) Mais tant qu’elle est obligée de suivre le jeu américaniste, qui est extra-européen et qui est celui d’une décadence d’une conception de la sécurité avec l’effondrement des moyens à mesure selon la situation US en cours, l’OTAN se met hors du jeu et s’interdit d’offrir une perspective européenne. L’OTAN aurait, dans ce jeu envisagé, une position de repoussoir sans que personne n’en parle ainsi.
• Au contraire, un tel “bloc” s’inscrirait dans une nouvelle dynamique stratégique, nullement liée à une région (même s’il s’agit dans ce cas d’un arrangement régional), laissant les partenaires libres d’autres engagements très différents. Là encore, nous citons à nouveau l’esquisse des relations France-Brésil, parce qu’il s’agit d’un modèle naturel qui apparaît brusquement pour illustrer et caractériser une dynamique stratégique nouvelle.
Curieux… Dans ce schéma qu’on propose, la logique suivie est, au niveau européen, celle que les Britanniques voulurent toujours suivre et que les Français dénoncèrent toujours en priant secrètement pour qu’elle se fasse: la fin de l’objectif d’un modèle européen intégré européen au niveau de la sécurité.
Nous ne disons pas que l’orientation ainsi appréciée en perspective soit souhaitable et nous ne nous intéressons pas à débattre sur le point de savoir si elle est, présentement, réalisable. (Elle ne l’est pas à la minute présente, certes, mais les événements, qu’on ne voit pas venir, qui bouleversent les certitudes, s’imposent vite aujourd’hui.) Nous disons qu’il existe aujourd’hui de telles forces en action, sur lesquelles les directions politiques n’ont guère de prise, qu’elles peuvent effectivement conduire à de tels modèles. Dans le cas envisagé, ce ne serait pas l’Europe institutionnelle détruite, cela serait l’Europe institutionnelle mise à sa place.
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