Une “guerre des sanctions”, ou l’arroseur bientôt arrosé ?

Une “guerre des sanctions”, ou l’arroseur bientôt arrosé ?

Les Chinois viennent de réagir à l’intention affichée par les USA de vendre des armements à Taïwan. (Depuis décembre, des compagnies US négocient pour la vente à Taïwan de navires et d’autres équipements à hauteur de $1,83 milliard. Le gouvernement US vient d’approuver cette vente.) La réaction chinoise pouvait sembler convenue en première lecture, avec l’habituelle protestation. Pourtant, cette fois il y a des menaces directes et précises de “sanctions” que la Chine se réserve le droit d’imposer, de manière unilatérale, sans consultation ni autorisation de l’ONU, “à l’américaine” quoi... Cela, estime Peter Harrell le 27 janvier sur son blog de l’agence Reuters, représente un changement considérable. Harrell, qui est présentement Adjunct Senior Fellow au think tank à la mode à Washington (Center for a New American Security [CNAS] de Michele Flournoy), vient de l’administration Obama : il était assistant du secrétaire d’État pour les questions de sanctions et de mesures financières de rétorsion (dites “anti-threat”, ce qui est un sophisme révélateur). Il s’agit donc bien d’un spécialiste de la question des sanctions, qui, jusqu’à la mi-2015, était au cœur de la machinerie dirigeant cette politique au sein de l’exécutif US.

C’est Harrell qui nous conseille de prendre très au sérieux, 1) la menace chinoise ; 2) ce que cette menace implique du comportement de la Chine, et d’autres pays, pour l’avenir assez rapproché ; 3) par conséquent, – parce que c’est bien dans ce sens qu’il faut lire ce propos, comme Harrell l’explique plus loin, – autant de situations menaçantes qui apparaîtraient éventuellement pour les USA .  

« China’s recent threat to impose sanctions on U.S. defense companies that sell arms to Taiwan should come as no surprise to American officials or corporate executives: Washington has been issuing sanctions of these sorts for years. It was only a matter of time before U.S. competitors started copying its tactics. Regardless of whether China follows through on its threat, Washington needs to be ready for a new normal in which the United States must defend against sanctions as well as impose them.

» China is taking a page from the sanctions playbook Washington developed against Iran. Between 2010 and 2015, the United States effectively gave companies a choice: If they did prohibited business with Iran, like buying oil, they would get cut off from doing any business in the United States. Forced to choose between access to the world’s most important financial system and an Iranian market less than 1/30th the size, most companies stuck with Washington and avoided Tehran. China’s threat mirrors this approach — trying to force U.S. companies to choose between defense sales to Taiwan and access to a Chinese economy that is nearly 20 times larger. While U.S. companies do not currently sell military equipment to China, many U.S. defense contractors do sell civilian passenger aircraft, aviation parts and other civilian equipment in China and could find their ability to continue those sales cut off by Beijing.

» For Beijing, this is a change in official position. China has long argued that only sanctions imposed by the United Nations Security Council are legitimate. Yet, Beijing has not strictly adhered to this policy. In 2012, for example, it unilaterally limited imports of fruit and vegetables from the Philippines in retaliation for a dispute over claims in the South China Sea. But China’s public threat over Taiwan marks a major escalation in its apparent willingness to deploy sanctions of its own against U.S. companies engaging in business, particularly business that is expressly authorized by the Obama administration and publicly supported by many in Congress.

» Chinese policymakers understand that their growing economic and financial clout makes sanctions threats more credible. China is a critical market for U.S. products from cars to computer chips, and companies like Wal-Mart, Apple, MasterCard and Starbucks are among the leading American firms that generate at least 10 percent of their business in China, according to data compiled last year by Factset Research. Other countries, like Russia, have also begun to assess areas where they have economic leverage they can use against Washington and its allies... »

Ce qui est remarquable dans ce qu’écrit Harrell, c’est la perception qu’il nous expose de la probabilité du changement de comportement de la Chine, qui semblerait vouloir passer d’une politique strictement multilatérale et conforme aux règles internationales édictées par l’ONU, à une attitude unilatérale, déterminée souverainement et en fonction des seuls intérêts chinois. Harrell estime que c’est le poids économique de la Chine, la multiplicité de ses relations commerciales, sa place importante comme très grand marché pour les exportations, qui lui permet de prétendre à une telle politique : lorsque et si la Chine interdit l’exportation de matériels aéronautiques US sur son territoire, les pertes de Boeing constitueront un énorme manque à gagner pour la firme autant qu’un important déficit à l’exportation pour les USA.

Bien entendu, l’argument a du poids et il ne peut pas ne pas être pris en compte pour ce qu’il pèse. Mais il y a évidemment un autre aspect, qui concerne l’attitude des USA, tant du point de vue direct de sa politique unilatéraliste d’application de sanctions décidés par eux-seuls, que du point de vue indirect de leur attitude politique et stratégique vis-à-vis de la Chine (notamment les pressions exercées sur la Chine parfois à la limite de la violation, sinon en violation pure et simple selon la Chine de règles internationales qui la concernent directement, comme les diverses croisières de l’US Navy vis-à-vis des eaux territoriales chinoises). On peut même avancer l’hypothèse que la politique générale des USA avec leur complet désintérêt pour le respect des lois internationales, même lorsque la Chine n’est pas concernée, a également pesé dans ce qui serait un changement de la politique.

Cette possibilité de sanctions chinoises, si elle conduit à des sanctions anti-US, – ce qui paraît inévitable si les livraisons US à Taïwan se réalisent, et selon l’idée que les USA ne reculeront pas à cet égard, – marquera un tournant important de la politique chinoise dans le sens de l’unilatéralisme anti-US. Cela signifiera que la Chine a été conduite, sinon “forcée”, à abandonner sa politique classique de respect des principes de la vie internationale par le comportement des USA. Cela se ferait en parallèle à l’évolution de la politique russe depuis la croise ukrainienne, mais cette fois avec les politiques de ces deux grands pays se renforçant l’une l’autre, et les incitant l’un et l’autre à aller de l’avant dans le sens de ce qu’on ne peut percevoir autrement que comme une politique de confrontation avec les USA dans les domaines des relations internationales. La responsabilité étant absolument du fait des USA depuis de nombreuses décennies, on ne peut que constater le caractère à la fois fondé et inéluctable de telles réactions.

Que feraient les USA si les Chinois mettaient leurs menaces à exécution ? C’est l’objet d’une deuxième partie du texte de Harrell, qui conseille aux USA de prendre plusieurs mesures et orientations : « First, U.S. officials need to begin systematically planning for sanctions defense. While Washington has strong analytic mechanisms to develop new sanctions against foreign targets, it does little to analyze U.S. sanctions vulnerabilities. This needs to change. Fast. The Treasury Department should, for a start, set up a defensive sanctions planning committee to research and report on U.S. sanctions vulnerabilities.

» Second, Washington needs to make clear to Beijing that the U.S. government will support American companies threatened by sanctions. Senior U.S. officials should emphasize that Washington views China’s threat as unacceptable and that the United States will encourage American companies to participate in the deal with Taiwan despite the threat. If China follows through and imposes sanctions, Washington needs to look at mechanisms to protest China’s action and to seek economic recourse for affected U.S. companies.

» Third, companies need to do more to identify sanctions risks and to harden defenses against potential vulnerabilities. U.S. companies already engage in sophisticated analyses to ensure that far-flung events like earthquakes or other natural disasters do not disrupt global business. Companies should apply similar risk assessments and mitigation strategies toward potential sanctions by foreign governments.

» Fourth, the United States needs to invest far more energy and diplomatic capital to build global standards defining when sanctions should and should not be used. There are currently few such standards — even among close U.S. allies like the European Union. If Washington does not step up to shape such standards, China and other governments will likely try to do so. Developing standards about the use of sanctions will not, by itself, prevent China or other governments from misusing them. But just as global standards help constrain the misuse of military force by foreign governments, standards about the use of economic force will help Washington fight back against misuse. »

Les recommandations données par Harrell, qui ne fait là qu’extrapoler des réflexions qu’il a conduites alors qu’il se trouvait en poste au département d’État, représentent assez bien les contradictions internes des USA. Ce pays est unilatéraliste en essence, disons par l’“exceptionnalisme” même qui lui est accordé sous une forme transcendantale par des autorités suprêmes qu'il ne peut être question de contester, et il a les plus grandes difficultés à comprendre qu’on puisse critiquer ses propres actions unilatérales, tandis qu’il s’exclame avec fureur lui-même lorsque d’autres esquissent l’intention de développer de telles actions unilatérales. Par ailleurs, la puissance des USA décline, et notamment relativement à d’autres puissances telles que la Chine pour ce qui nous occupe, ce qui fait qu’ils se trouvent confrontés à la possibilité de même type d’actons qu’eux-mêmes produisent depuis des décennies ; mais, bien entendu, les autres n’ont pas l’adoubement de l’“exceptionnalisme” US...

Ainsi Harrell propose-t-il, assez paradoxalement, d’une part des mesures agressives même si défensives, pour combattre, voire tenter d’annihiler d’éventuelles sanctions anti-US, d’autre part de participer à la mise en place de “standards” internationaux pour définir et réguler les sanctions. Dans ce cas, se dirait-on, pourquoi tout bonnement ne pas suivre les règles de l’ONU, et alors pourquoi ne pas respecter les décisions de l’ONU ? Simplement parce que les USA ne veulent pas l’abolition de la politique des sanctions, ni même la moindre contrainte sur leur politique nationale, mais des “standards” pour restreindre une amorce de politique des sanctions contre eux. Selon les habitudes US, de tels “standards” devraient être respectés par les autres, mais de façon moins contrainte sinon assez relâchée, par les USA ; au besoin, les USA appliqueraient des sanctions contre les pays qui ne respecteraient pas, dans leurs propres politiques, ces standards des sanctions, des standards qu’eux-mêmes (les USA) ne seraient tenus en aucune façon de respecter, selon les règles mêmes de leur Constitution et les positions définies de façon constante par le Congrès. C’est dire si l’on peut douter grandement que de telles recommandations soient suivies d’effets, les USA étant tout entier conduits par leur propre perception de leur “exceptionnalité” ; laquelle pourrait même les conduire, malgré les conseils de Harrell, à refuser de conceptualiser la perspective qu’une réelle “politique des sanctions” puisse être développée contre eux, – comme on n’imagine pas la possibilité d’un crime de Lèse-Majesté, – et les mettrait dans la plus grande difficulté d’établir une défense efficace contre une attaque qu’ils imaginent impossible du fait même de leur statut.

... En attendant, la seule réaction que l’on est invité à manifester sans la moindre restriction, c’est le constat que les USAmontrent brusquement leur vulnérabilité à une “politique des sanctions” dont ils ont été les constants initiateurs et les constants utilisateurs. Il y a 15 ans, il y aurait même seulement 10 ans, un chroniqueur si fortement instruit dans ce domaine comme l’est Harrell n’aurait pas eu l’esprit de telles propositions qui impliquent une position US défensive dans “la guerre des sanctions” ; jusqu’ici, la “politique des sanctions” étaient l’essence même de la politique US, et son caractère était central et offensif dans cette politique, et on ne pouvait concevoir aucun cas où elle pût être  annexée de manière durable et conséquent par un autre. Ce temps est fini.

Mis en ligne le 28 janvier 2016 à 11H29