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12566 août 2008 — La “décapitation” de l’USAF a laissé des traces. La chose ne passe pas si aisément et la matière rechigne. Il ne s’agit pas d’une simple mauvaise humeur mais de la poursuite de certaines querelles et affrontements qui furent ou/et sont à la base de l’intervention de Gates du 5 juin.
Nous nous attachons à deux aspects de ces remous post-“décapitation”, avec des points complémentaires pour détailler le paysage.
• La confirmation par la commission des forces armées du Sénat de la nouvelle équipe (un nouveau chef d’état-major, un nouveau ministre) n’a pas été comme sur des roulettes. D’une part, la confirmation du ministre est pour l’instant suspendue; d’autre part, et c’est ce point qui nous intéresse, la confirmation du général Schwartz a été acquise mais dans des conditions inhabituelles. Un sénateur démocrate, Michael Webb, a voté contre cette confirmation et il s’en est expliqué en termes extrêmement vifs.
«[R]egrettably, I am unable to support the nomination for the Chief of Staff of the Air Force. This is an individual who, in an earlier billet, at a key time after the invasion of Iraq, was asked repeatedly to give answers to a question for which I personally believe there were answers. I was writing about it at the time. I have very strong feelings about this. Regrettably, I am going to be unable to support that nomination. […] There was a very wise Marine general who said, at the time I was entering the Marine Corps, “It is very important in the United States to get the politics out of the military and to keep the military out of politics.'” I believe that, if we believe in that, we need to insist that those military officers who testify before the Congress abide by it.»
En des termes différents, nous dirions que Webb accuse Schwartz d’être un général “politique”, qui s’aligne sur les consignes du pouvoir quand on le lui en donne, comme lors de l’attaque de l’Irak. Webb n’est pas un sénateur standard, – un ancien Marine, un des très rares sénateurs à avoir une attitude souvent dégagée des pesanteurs du conformisme, avec des idées fortes sur les questions de défense, avec une position politique assez forte pour être désigné comme un possible vice-président ou un possible secrétaire à la défense d’une éventuelle équipe Obama. L’inimitié d’un Webb pour le général Schwartz pèserait lourd en cas de victoire d’Obama.
• C’est pourtant ce même Schwartz qui fait une annonce surprenante, rapportée le 3 août par le Star Telegram de Fort Worth, où se trouvent les usines de Lockheed Martin qui produiront le JSF/F-35. Il annonce l’intention de l’USAF d’accélérer la production du JSF pour tenter de retrouver la cadence de production initialement prévue pour cet avion. La chose se ferait, sans surprise, avec des budgets supplémentaires qui seraient attribués dans les six années qui viennent, – ce qui est, au contraire, une surprise…
«Air Force leaders want to speed up production of Lockheed Martin’s F-35 Lightning II fighter jet as soon as 2010 or 2011, but where the money will come from remains to be seen.
»Gen. Norton Schwartz, President Bush’s nominee for Air Force chief of staff, recently told the Senate Armed Services Committee that he had been given the green light to develop a 2010-15 budget plan based on having an additional $5 billion a year for new aircraft.
»Schwartz said the Air Force would like to rapidly increase F-35 purchases above those now projected, from 48 planes in 2013 to as many as 110 a year by the middle of the next decade.
»The general’s comments surprised some in Washington and reportedly even the Air Force, since a new president and administration will take office in January with their own budget priorities. Most defense experts have said they don’t expect a big increase in weapons.
»But one defense analyst said the Bush administration has told the Air Force and Navy to develop six-year spending plans assuming that significantly more money will be available. “I’ve been told by people who deal with OMB [Office of Management and Budget] that it supports a plan to recommend $57 billion in defense budget increases for 2010” and beyond, said Loren Thompson, chief operating officer for the Lexington Institute think tank and a consultant to Lockheed Martin.»
• Une autre circonstance très spécifique autour de la “décapitation” de l’USAF est l’activisme volubile de l’ex-secrétaire à l’Air Force Michael Wynne, “démissionné” le 5 juin, qui ne cesse de donner des interviews particulièrement agressives. Il s’agit d’une attaque constante contre la direction civile du Pentagone, c’est-à-dire OSD (Office of Secretary of Defense, avec le secrétaire à la défense Gates, son n°2 Gordon England et le sous-secrétaire à la défense pour les acquisitions John Young, qui sont régulièrement dénoncés par Wynne). Wynne a comme cheval de bataille la querelle entre le F-22 et le F-35, et il est du côté du F-22 contre la direction d’OSD qui affirme qu’il faut abandonner le F-22 et concentrer toute la capacité de production sur le JSF/F-35. L’agressivité de Wynne est un cas très remarquable parce que, selon l’habitude et les coutumes du système, un dirigeant politique civil qui démissionne doit observer un “devoir de réserve” qui contribue au bon fonctionnement du système.
Dans cette interview du 28 juillet, publiée le 31 juillet par Air Force Magazine, Wynne préconise une évaluation comparative “en temps réel” et dans des conditions réalistes incluant des “combats simulés” entre le F-22 et le F-35 pour démontrer, selon lui, la fausseté des affirmations des dirigeants de OSD selon lesquels les capacités du F-35 équivalent à celles du F-22. Il s’agit du recours à la technique du “fly-off”, souvent utilisée par l’Air Force jusque dans les années 1980 en cas de compétition normale entre deux propositions, ou de contestations sur un choix d’avion de combat. Dans ce cas, la procédure serait exceptionnelle dans la mesure où, d’une part elle est abandonnée depuis longtemps (trop coûteux de fabriquer deux prototypes), d’autre part elle opposerait deux avions de combat qui, au départ, ne furent nullement conçus dans la même catégorie. Curieuse idée de combat simulé (“dogfight”) entre deux avions caractérisés par leurs capacités furtives.
«In an interview on July 28, Wynne said he supports keeping the F-22 production line going until at least 2014 and then conducting a fly-off of the two fifth-generation stealth fighters at that time to decide unequivocally whether the F-35’s performance equals that of the F-22 as Defense Secretary Robert Gates, Deputy Defense Secretary Gordon England, and Pentagon acquisition czar John Young contend. Doing so, said Wynne, will allow for “a bona-fide, fact-based judgment” as to whether the nation should keep buying F-22s or allow its production to cease and procure only F-35s from that point on. “I think they are overestimating the capability of the F-35 relative to the F-22,” Wynne said of OSD’s leadership. In fact, he continued, “We give up too much strategic margin settling on the F-35,” at least at this point with only 183 F-22s on order.
»However, with the results of a fly-off in hand, the Air Force and OSD would know if “Secretary England was right that there is not a dime’s worth of difference” between the two aircraft or the Air Force’s view prevails that the F-22 and F-35 are complementary, but definitely not interchangeable platforms. “The nation can afford [these additional] F-22s,” Wynne said. “I don’t think America would be penniless as a result of hedging that bet.”
»Wynne said he targeted 2014 for the fly-off since it is a projected “inflection point” for the F-35 program at which the aircraft should achieve a solid level of maturity and its production has ramped up to a high rate. Keeping F-22 production going until that time at annual build rates of about 24 aircraft would bring the total Raptor buy up to the high 200s, a number that Wynne said is supported by an OSD-commissioned study on tactical air requirements carried out by consulting firm Whitney, Bradley, & Brown, Inc. “It turns out that the quantity that they came to was about 271,” he said.
»A new Rand study estimates that buying 75 more F-22s beyond 183 would cost between $13.7 billion and $19 billion, depending on the rate of production and whether there is a break in manufacture.
»When asked how he would cover the cost of buying a lot of new F-22s in Fiscal 2010, Wynne said he would apply a good chunk of the $5 billion in extra procurement funds that the Air Force is expected to receive in that fiscal year over its Fiscal 2009 topline request…»
A côté de cette proposition, Wynne donne quelques appréciations très pessimistes sur le JSF/F-35. C’est normal puisqu’il est désormais engagé dans cette bataille, et sa vision pessimiste n’est pas plus déformée, et elle l’est même moins à notre sens, que la vision très opportuniste d’OSD (Gates-England-Young) affirmant que le F-35 équivaut le F-22 en capacités opérationnelles.
«The F-35 today is about at the point in its development that the F-22 was in 1995, Wynne said. Back then, a full 10 years before the F-22 was declared ready for operations, the aircraft still had design and performance issues to overcome, taking good chunks of time and money.
»“I am very worried that the F-35 will fail a test,” said Wynne, although he acknowledged the F-35 program leadership exudes high confidence in the progress of that project. He continued: “To say now that we want to devolve to a single [production] line of fifth-generation fighters, I just think introduces the nation to risk that is unnecessary.”»
C’est une intéressante bataille qui se développe, parce qu’elle est complètement artificielle par rapport aux conceptions des deux avions, parce qu’elle est complètement révélatrice des tensions et des pressions à la fois partisanes et budgétaires qui secouent le Pentagone. Wynne a bien sûr raison, et les capacités des F-22 et des F-35 sont complètement incomparables; en proposant un “fly-off”, il pousse OSD au terme de sa logique en défiant les partisans du F-35 de prouver ce qu’ils affirment.
La question est de savoir ce que représente Wynne. A notre sens, il représente beaucoup plus que lui-même et beaucoup plus qu’un mouvement individuel de rancœur après une élimination. Le fait que ses interventions soient relayées par un média tel que AFM, le lobby de l’Air Force, est significatif à cet égard de la sympathie de l’USAF pour la logique développée; le texte ne manque d’ailleurs pas de se terminer en rappelant que, par ses actes budgétaires de ces dernières semaines, le Congrès montre qu’il est “du côté de Wynne et de l’Air Force” – «So far, Congress has sided with Wynne and the Air Force on keeping the [F-22] line going». (A noter que le Congrès a, dans le passé, souvent affectionné la solution du “fly off” lorsqu’un problème de concurrence se posait entre deux avions.)
Dans ces conditions, que représente, à son tour, le général Schwartz qui promet d’accélérer le programme F-35, surtout avec la mise en garde sévère de Webb, qui en fait une créature des politiciens du Pentagone? Justement, “une créature des politiciens du Pentagone” mis à la tête de l’Air Force pour mettre l’Air Force au pas? Mais pour combien de temps, alors que l’administration Bush n’en a plus que pour six mois? L’annonce (par Schwartz, justement) de fonds supplémentaires pour accélérer la production du F-35 est étrange. Même Loren B. Thompson, qui a annoncé la nouvelle, ne peut s’empêcher d’être sceptique: «The fact a different administration would have to decide on spending the money and the fact we are facing a budget deficit of $500 billion makes any increase problematic.» L’argument avancé par le Star Telegram, qui relaie surtout le point de vue évidemment partisan de Lockheed Martin, relève du vœu pieux et de l’irréalisme maximaliste habituel dans l’administration Bush, dictant ainsi la programmation du Pentagone jusqu’en 2015: «But one defense analyst said the Bush administration has told the Air Force and Navy to develop six-year spending plans assuming that significantly more money will be available.»
Le “assuming that” nous dit tout à cet égard, en fait d’irréalisme. Il s’agit d’une poussée des partisans du F-35 menés par Gordon England, plus que d’un plan concerté de l’administration, pour tenter d’imposer le soutien maximal au F-35 aux dépens du F-22. Il implique Schwartz parce que Schwartz apparaît comme une créature d’OSD et que l’attaque contre le F-22 est aussi vue comme un moyen, notamment par Gates, de mettre l’USAF au pas. Cette tactique du “tout ou rien” n’a que quelques mois devant elle pour se développer telle qu’elle apparaît ici. Dès janvier 2009, les conditions vont changer radicalement et il apparaît bien improbable que la vision radicale actuelle sera conservée en l’état. (Observons en annexe, pour rendre la chose encore plus compliquée, que si Schwartz est “une créature des politiciens du Pentagone”, c’est une créature prudente puisqu’il a pris soin, devant le Sénat, de préciser qu’il est également partisan d’une production supplémentaire de F-22. Cela demande encore plus d’argent…)
Le seul effet discernable de cette bataille bureaucratique complètement inhabituelle au Pentagone, puisqu’elle est conduite avec un délai de quelques mois avant des changements bureaucratiques et politiques considérables (changement d’administration), est de radicaliser les enjeux (F-35 versus F-22). Pour autant, l’argument maximaliste devient complètement irréaliste puisqu’il passe de l’argument budgétaire et opérationnel acceptable (le F-22 trop cher, le F-22 inutile) à l’argument opérationnel et technique complètement fabriqué (le F-35 équivalent au F-22 en capacités opérationnelles). Dans tous les cas, il impose des tensions supplémentaires à un programme F-35 qui a déjà rencontré de nombreuses difficultés, et dont l’accélération éventuelle est présentée comme un risque grave par le GAO: effectivement, le F-35 doit accélérer pour justifier l’élimination du F-22, et il ne peut le faire qu’en prenant des risques de développement graves et en entrainant impérativement et concrètement, par des commandes sonnantes et trébuchantes, dès les prochains mois, les pays coopérants, notamment européens.
Lockheed Martin cherche désespérément à impliquer les pays partenaires en leur faisant acheter leurs premiers JSF à un prix très élevé (par exemple, €274 millions pour deux F-35A pour la Hollande en février 2009). En déchargeant le Pentagone d’investissements immédiats pour la poursuite du développement, ces achats sont la condition financière pour la poursuite du programme au rythme actuel, – mais on n’est pas loin avec cet engagement pourtant conséquent d’une “monnaie de singe”, autant que l’annonce par Schwartz qu’il aura des fonds pour accélérer la production du F-35; simplement, parce que tout cela est soumis aux contraintes budgétaires qui ne vont pas manquer de s’exprimer à partir de janvier 2009. En attendant, toute cette agitation hausse les enjeux, dès lors que telle ou telle promesse (par Lockheed Martin), telle ou telle annonce (par Schwartz) font apparaître le programme selon une philosophie du “tout ou rien”; on est vite amené à conclure que si la Hollande (et les autres) n’achète(nt) pas rubis sur l’ongle ses deux premiers JSF, si la promesse de Schwartz n’est pas confirmée, – c’est tout le programme qui commence à être mis en cause.
Cœur actuel de toute cette agitation, la bataille F-22 versus F-35 est loin d’être terminée. Elle devient plus dramatique, plus radicale, d’autant qu’elle dépend d’autres enjeux autant qu’elle en alimente. Elle se situe au cœur de la crise de l’USAF, c’est-à-dire au cœur de la crise du Pentagone, avec la menace grandissante que le Congrès intervienne massivement dans le processus à partir de janvier 2009. C’est une évolution classique de “montée aux extrêmes” qui affecte le programme JSF; c’est-à-dire la mise en cause d’une alliance d’alignement bureaucratique et technologique, et stratégique par conséquent puisque la stratégie équivaut aujourd’hui au “technologisme”, d’un certain nombre de pays (surtout européens) avec (sur) les USA par le biais du programme JSF. L’enjeu est bien supérieur à un programme d’avions de combat..
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